制圖/李曉軍

十二屆全國人大常委會第二十四次會議近日以124票贊成、7票反對、24票棄權(quán)，表決通過了關(guān)于修改民辦教育促進(jìn)法的決定。

改革開放以來，特別是2002年民辦教育促進(jìn)法頒布以來，我國民辦教育快速發(fā)展，已經(jīng)成為社會主義教育事業(yè)的重要組成部分。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015年，全國有民辦學(xué)校16.3萬所，占全國總數(shù)的31.8%;在校學(xué)生4570.4萬人，占全國總數(shù)的17.6%。學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中階段教育、高等教育的民辦學(xué)校分別占民辦學(xué)?？倲?shù)的90%、6.6%、3.0%、0.4%。

2010年，中共中央、國務(wù)院頒布實(shí)施《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》，對民辦教育改革發(fā)展提出新要求，明確了積極探索非營利性和營利性民辦學(xué)校分類管理的新任務(wù)。為了落實(shí)教育規(guī)劃綱要要求，從法律層面破解民辦教育發(fā)展面臨的法人屬性、產(chǎn)權(quán)歸屬、扶持政策、平等地位等方面的突出矛盾和關(guān)鍵問題，進(jìn)一步鼓勵社會力量興辦教育，促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展，民辦教育促進(jìn)法修訂被列入立法計(jì)劃。

本次修改民辦教育促進(jìn)法，主要是貫徹落實(shí)黨中央有關(guān)實(shí)行民辦學(xué)校分類管理改革的精神以及中央教育改革戰(zhàn)略部署的重要舉措，為平穩(wěn)有序推進(jìn)民辦學(xué)校分類管理改革提供法律依據(jù)，進(jìn)一步促進(jìn)民辦教育事業(yè)健康發(fā)展。

修改后的民辦促進(jìn)教育法對于全面促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展、深化教育領(lǐng)域綜合改革、構(gòu)建公辦民辦教育共同發(fā)展的辦學(xué)格局，加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化，滿足人民群眾日益增長的多樣化教育需求和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

明確兩類民辦學(xué)校分類管理

本次修改民辦教育促進(jìn)法，主要是貫徹落實(shí)黨中央有關(guān)實(shí)行民辦學(xué)校分類管理改革的精神，明確兩類民辦學(xué)校分類管理的基本制度和扶持措施，修改亮點(diǎn)主要有以下方面：

一是規(guī)定民辦學(xué)校分為非營利性和營利性兩類學(xué)校，明確兩類學(xué)校的不同特征。規(guī)定非營利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué);終止時，其清償學(xué)校債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營利性學(xué)校辦學(xué)，不得分配給舉辦者。營利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余以及終止時清償學(xué)校債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理。

二是增加關(guān)于民辦學(xué)校中黨組織的活動和建設(shè)的規(guī)定，要求民辦學(xué)校中的黨組織按照章程規(guī)定開展活動，加強(qiáng)黨的建設(shè)，以發(fā)揮黨組織的政治核心作用，確保民辦學(xué)校的社會主義辦學(xué)方向。

三是明確不得設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的營利性民辦學(xué)校。在規(guī)定民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校的同時，明確不得設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的營利性民辦學(xué)校。不得設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的營利性民辦學(xué)校，是黨中央明確提出的要求。義務(wù)教育作為國家強(qiáng)制實(shí)施的教育，體現(xiàn)國家意志，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)教育的公平性和公益性，在該領(lǐng)域限制舉辦營利性民辦學(xué)校是必要的。

四是根據(jù)非營利性和營利性民辦學(xué)校的不同情況，實(shí)行差別化的扶持政策。無論是非營利性民辦學(xué)校，還是營利性民辦學(xué)校，縣級以上人民政府都可以采取購買服務(wù)、助學(xué)貸款、獎助學(xué)金和出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)等措施予以扶持;同時，對非營利性民辦學(xué)校還可以采取政府補(bǔ)貼、基金獎勵、捐資激勵等扶持措施。非營利性民辦學(xué)校享受與公辦學(xué)校同等的稅收和用地優(yōu)惠政策，營利性民辦學(xué)校享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠和用地政策。

五是對兩類學(xué)校的收費(fèi)作了不同規(guī)定。規(guī)定民辦學(xué)校收取費(fèi)用的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)辦學(xué)成本、市場需求等因素確定，并要求向社會公示，接受有關(guān)主管部門的監(jiān)督。非營利性民辦學(xué)校收費(fèi)的具體辦法，由省級人民政府制定;營利性民辦學(xué)校的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行市場調(diào)節(jié)，由學(xué)校自主決定。

六是對現(xiàn)有民辦學(xué)校的過渡作出科學(xué)合理的制度安排?，F(xiàn)有民辦學(xué)校是依據(jù)現(xiàn)行民辦教育促進(jìn)法舉辦的，為保護(hù)和尊重舉辦者的合法權(quán)益，平穩(wěn)推進(jìn)分類管理改革，需要解決好現(xiàn)有民辦學(xué)校的過渡問題。修改決定根據(jù)黨中央精神，區(qū)分現(xiàn)有民辦學(xué)校舉辦者選擇登記為非營利性和營利性民辦學(xué)校的不同情況，分別作出不同規(guī)定：本決定公布前設(shè)立的民辦學(xué)校，選擇登記為非營利性民辦學(xué)校的，根據(jù)依照本決定修改后的學(xué)校章程繼續(xù)辦學(xué)，終止時，民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)依照本法規(guī)定進(jìn)行清償后有剩余的，根據(jù)出資者的申請，綜合考慮在本決定施行前的出資、取得合理回報的情況以及辦學(xué)效益等因素，給予出資者相應(yīng)的補(bǔ)償或者獎勵，其余財(cái)產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營利性學(xué)校辦學(xué);選擇登記為營利性民辦學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行財(cái)務(wù)清算，依法明確財(cái)產(chǎn)權(quán)屬，并繳納相關(guān)稅費(fèi)，重新登記，繼續(xù)辦學(xué)。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。

七是進(jìn)一步保障民辦學(xué)校教職工和舉辦者的合法權(quán)益。在保障教職工合法權(quán)益方面，規(guī)定民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)依法保障教職工的合法權(quán)益，鼓勵民辦學(xué)校按照規(guī)定為教職工辦理補(bǔ)充養(yǎng)老保險。在保障舉辦者合法權(quán)益方面，規(guī)定民辦學(xué)校的舉辦者依據(jù)學(xué)校章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與學(xué)校的辦學(xué)和管理。

八是進(jìn)一步完善民辦學(xué)校治理機(jī)制。一方面，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，在現(xiàn)行法規(guī)定民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立理事會、董事會或者其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，增加規(guī)定民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。另一方面，完善外部監(jiān)督機(jī)制，規(guī)定民辦學(xué)校的收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)向社會公示，并接受有關(guān)主管部門的監(jiān)督;還規(guī)定教育行政部門及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立民辦學(xué)校信息公示和信用檔案制度，便于社會公眾對民辦學(xué)校的辦學(xué)行為進(jìn)行監(jiān)督。

對民辦教育是促進(jìn)不是“促退”

修改決定首次在法律上明確可以舉辦營利性民辦學(xué)校，允許舉辦實(shí)施學(xué)前教育、高中階段教育、高等教育以及非學(xué)歷教育的營利性民辦學(xué)校。但也有不同觀點(diǎn)認(rèn)為，此次修改決定并沒有體現(xiàn)出促進(jìn)民辦教育發(fā)展的精神，相反，是一種“促退”。

對于這一質(zhì)疑，教育部副部長朱之文進(jìn)行了澄清。據(jù)他介紹，此次修法對民辦教育具有積極的促進(jìn)作用，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是切實(shí)保障扶持政策落實(shí)。現(xiàn)有民辦學(xué)校均屬于非營利性學(xué)校，但合理回報的規(guī)定與非營利性組織法律制度不銜接，影響相關(guān)扶持政策落地。明確民辦教育的發(fā)展形式，對民辦學(xué)校按照非營利性和營利性進(jìn)行分類管理，進(jìn)一步明確非營利性與營利性學(xué)校的內(nèi)涵，有利于與其他法律制度相銜接，有利于完善財(cái)政、稅收、土地、收費(fèi)等方面扶持政策，有利于進(jìn)一步調(diào)動社會力量興辦教育積極性。還可以從法律上破解困擾民辦教育發(fā)展的學(xué)校法人屬性不清、財(cái)產(chǎn)歸屬不明、支持措施難以落實(shí)等瓶頸問題。這將擴(kuò)展民辦教育發(fā)展的空間，也有利于政府加大扶持力度，落實(shí)差別化的扶持政策，促進(jìn)非營利性和營利性這兩類民辦學(xué)校各安其位、健康發(fā)展。

二是保證現(xiàn)有學(xué)校辦學(xué)穩(wěn)定。修改決定充分考慮我國民辦教育發(fā)展的特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)情況，對現(xiàn)有民辦學(xué)校舉辦者的權(quán)益給予了充分保障，規(guī)定選擇登記為非營利性民辦學(xué)校繼續(xù)辦學(xué)的，在終止時可綜合考慮出資、取得合理回報的情況以及辦學(xué)效益等因素，給予出資者相應(yīng)的補(bǔ)償或者獎勵，明確了舉辦者依據(jù)學(xué)校的章程，參與學(xué)校辦學(xué)和管理的權(quán)利等。“這些制度安排，有力地保障了民辦學(xué)校及其舉辦者的合法權(quán)益，確保民辦學(xué)校分類管理改革平穩(wěn)有序推進(jìn)，有利于建立穩(wěn)定發(fā)展的制度環(huán)境。”朱之文說。

三是完善了對民辦學(xué)校的扶持政策，明確了鼓勵的方向。健全民辦學(xué)校學(xué)生的資助制度，規(guī)定了非營利性和營利性民辦學(xué)校在財(cái)政、稅收優(yōu)惠、土地、收費(fèi)等方面的扶持政策。特別是規(guī)定了非營利性民辦學(xué)校與公辦學(xué)校在稅收、土地等方面享有同等的政策。

四是實(shí)現(xiàn)民辦公辦平等地位。修改決定進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)依法保障教職工的工資、福利待遇和其他的合法權(quán)益，并鼓勵民辦學(xué)校按照規(guī)定為教職工辦理補(bǔ)充養(yǎng)老保險。這就為民辦學(xué)校教師發(fā)展和權(quán)益保護(hù)提供了更加有力的法律保障。此外，修改決定還再次重申民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位，明確民辦學(xué)校學(xué)生享有與公辦學(xué)校學(xué)生同等的助學(xué)貸款、獎助學(xué)金待遇，有利于維護(hù)民辦學(xué)校和師生合法權(quán)益。

五是加強(qiáng)民辦學(xué)校規(guī)范管理。規(guī)范管理是促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的重要保障，修改決定進(jìn)一步健全了民辦學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)化了監(jiān)管措施，建立民辦學(xué)校信息公示和信用檔案制度，充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用，有利于推動建立依法辦學(xué)、公平競爭、監(jiān)督有力的發(fā)展環(huán)境。

分類管理破解民辦教育瓶頸

此次修法一個很重要的內(nèi)容就是對民辦教育實(shí)行分類管理，將民辦學(xué)校分為營利性和非營利性兩類。按照決定，現(xiàn)有民辦學(xué)校將重新辦理分類登記，選擇登記為非營利性民辦學(xué)校的，可依照修改后的學(xué)校章程繼續(xù)辦學(xué)。選擇登記為營利性民辦學(xué)校，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行財(cái)務(wù)清算，依法明確財(cái)產(chǎn)權(quán)屬，并繳納相關(guān)稅費(fèi)，重新登記，繼續(xù)辦學(xué)。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。

那么，對于營利性和非營利性是如何界定的呢?“兩者的區(qū)別在于，學(xué)校存續(xù)期間舉辦者能否取得辦學(xué)收益、學(xué)校終止時能否分配辦學(xué)結(jié)余。”全國人大常委會法工委副主任許安標(biāo)具體解釋說，所謂非營利性，就是說辦學(xué)的結(jié)余必須全部用于繼續(xù)辦學(xué)。如果舉辦者不想辦學(xué)了，學(xué)校要終止，那么在清償了債務(wù)之后，即便還有剩余財(cái)產(chǎn)也不能拿走，還要繼續(xù)用于其他非營利性學(xué)校辦學(xué)。而營利性民辦學(xué)校，舉辦者則可以從辦學(xué)活動中取得收益，如果有利潤、有結(jié)余，可以在出資者之間進(jìn)行分配，如果學(xué)校要終止不辦了，清償學(xué)校債務(wù)后剩余的財(cái)產(chǎn)可以按照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)來處理。此外，對于現(xiàn)有的民辦學(xué)校，修改決定規(guī)定學(xué)校終止時，出資人可以按照法律規(guī)定取得相應(yīng)的補(bǔ)償或者獎勵。

對于為什么要實(shí)行這種分類管理，據(jù)教育部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，實(shí)施分類管理主要出于三方面考慮：一是有利于破解民辦教育發(fā)展瓶頸，使民辦學(xué)校的法人屬性、產(chǎn)權(quán)歸屬等方面存在的問題和矛盾，在法律層面得以澄清和解決;二是有利于按照民辦學(xué)校的法人屬性，分類落實(shí)財(cái)政、稅收、土地等方面的扶持政策;三是有利于拓展民辦教育發(fā)展空間。非營利性民辦學(xué)校可以獲得政府更多扶持，提高辦學(xué)質(zhì)量，培育一批高水平的民辦學(xué)校;營利性民辦學(xué)?？梢岳檬袌鰴C(jī)制，創(chuàng)新教育產(chǎn)品，增加教育供給。

按照決定，分類管理后民辦學(xué)校將享受稅收優(yōu)惠等扶持政策。比如，對于所有民辦學(xué)校，縣級以上各級人民政府可以采取購買服務(wù)、助學(xué)貸款、獎助學(xué)金和出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)、收費(fèi)等措施予以扶持，同時享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠。

值得一提的是，修改決定進(jìn)一步體現(xiàn)了非營利性導(dǎo)向，對于非營利性民辦學(xué)校，明確其可以享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠和用地政策，還可以享受政府補(bǔ)貼、基金獎勵、捐資激勵等扶持措施。

此外，修改決定中并沒有設(shè)置統(tǒng)一的過渡期，此舉將有利于各地依據(jù)法律，從實(shí)際出發(fā)解決相關(guān)問題，一校一策、穩(wěn)妥處理。“修改決定自2017年9月1日起施行，不是要求現(xiàn)有民辦學(xué)校在此時間之前就進(jìn)行選擇，而是要為各地制定具體辦法留出較為充分的時間，保證分類管理改革平穩(wěn)有序推進(jìn)。”教育部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

接受義務(wù)教育體現(xiàn)國家意志

修改后的民辦促進(jìn)教育法第十九條規(guī)定，民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校。但是，不得設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的營利性民辦學(xué)校。這一規(guī)定引發(fā)了極大的爭議和質(zhì)疑。

按照這一規(guī)定，目前已開辦的數(shù)量眾多且擁有大量學(xué)生和教師的義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校將何去何從呢?按照資本逐利的本性，選擇關(guān)門會不會占多數(shù)?那么大量學(xué)生和教師該怎么辦?禁止?fàn)I利性民辦學(xué)校后，義務(wù)教育資源會更緊缺，如果公辦學(xué)校一時缺乏接收能力，該怎么辦?在明確不設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的營利性民辦學(xué)校之后，如何吸引社會力量進(jìn)入義務(wù)教育領(lǐng)域，促進(jìn)非營利性民辦學(xué)校發(fā)展?一連串的擔(dān)心使得此次法律修改備受關(guān)注。

這條規(guī)定是基于什么樣的考慮?現(xiàn)有的義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校，特別是有營利性質(zhì)的民辦學(xué)校到底會不會就此消失?這些后續(xù)問題又該怎樣處理呢?對此，朱之文作出了回應(yīng)：“目前我國已經(jīng)審批設(shè)立的民辦義務(wù)教育學(xué)校，沒有一所是營利性的，即使是收取較高學(xué)費(fèi)的民辦中小學(xué)也不是營利性的。所以，不存在法律實(shí)施后會有一大批民辦義務(wù)教育學(xué)校被強(qiáng)制退出的問題，只有個別實(shí)施義務(wù)教育民辦學(xué)校的舉辦者，他如果想轉(zhuǎn)設(shè)為營利性民辦學(xué)校，會受到這個條款的限制。”

朱之文進(jìn)一步解釋說，義務(wù)教育體現(xiàn)的是國家的意志，是政府必須提供的基本公共服務(wù)，也是國家強(qiáng)制公民必須履行的義務(wù)。義務(wù)教育的屬性決定了其不適合由營利性的民辦學(xué)校來實(shí)施，否則就有可能影響義務(wù)教育政府責(zé)任的落實(shí)，影響義務(wù)教育的均衡發(fā)展，甚至?xí)又厝嗣袢罕姷呢?fù)擔(dān)。

朱之文還特別說明了一點(diǎn)，即不得舉辦實(shí)施義務(wù)教育的營利性民辦學(xué)校，并不是限制義務(wù)教育階段由民辦學(xué)校提供有特色、多樣化的教育服務(wù)。“現(xiàn)有收費(fèi)較高的民辦學(xué)?？梢园凑辙k學(xué)成本、市場需求等因素，根據(jù)各地的具體辦法來確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，保持自己的辦學(xué)特色，只要符合非營利性民辦學(xué)校的法律要求，都可以繼續(xù)舉辦。”

此外，為保證現(xiàn)有舉辦者的權(quán)益，修改決定也專門作出了規(guī)定。一是確認(rèn)了舉辦者在學(xué)校終止時對學(xué)校剩余財(cái)產(chǎn)享有的權(quán)益，出資者可以獲得相應(yīng)的補(bǔ)償或者獎勵。二是為地方制定保障舉辦者權(quán)益的具體辦法提供了法律依據(jù)。各地可依據(jù)法律，因地制宜制定補(bǔ)償或者獎勵的具體辦法。三是為保護(hù)民辦學(xué)校舉辦者的其他權(quán)益作出專門規(guī)定，舉辦者依據(jù)學(xué)校章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與學(xué)校辦學(xué)和管理。