原標(biāo)題：保健食品問(wèn)題纏身，專(zhuān)家：治本之策在于去除“保健”之名

隨著生活水平的提高，人們對(duì)自身健康越來(lái)越重視，各種各樣的養(yǎng)生保健方法隨之走進(jìn)人們的生活。與年輕人多選擇運(yùn)動(dòng)健身不同，很多老年人更傾向于選擇服用保健食品來(lái)實(shí)現(xiàn)祛病強(qiáng)身的美好愿望。

然而，記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，保健食品領(lǐng)域亂象紛呈，夸大功效、虛假宣傳、不法營(yíng)銷(xiāo)、非法添加等問(wèn)題層出不窮，導(dǎo)致不少老年人不僅遭受了財(cái)產(chǎn)損失，還遭受了身體損害，甚至延誤了病情。如何對(duì)保健食品進(jìn)行有效監(jiān)管，更好地維護(hù)消費(fèi)者尤其是老年人的合法權(quán)益，已經(jīng)成為一個(gè)不容回避的問(wèn)題。

保健食品的“法律身份”

一提到保健食品，有人嗤之以鼻，也有人愛(ài)不釋手，盡管人們對(duì)保健食品的態(tài)度和立場(chǎng)兩極分化，但不少人對(duì)保健食品的含義卻未必真正了解。

根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法工委編著的《中華人民共和國(guó)食品安全法釋義》的解釋?zhuān)＝∈称肥侵嘎暦Q(chēng)具有保健功能或者以補(bǔ)充維生素、礦物質(zhì)等營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)為目的的食品，即適宜于特定人群食用，具有調(diào)節(jié)機(jī)體功能，不以治療疾病為目的，并且對(duì)人體不產(chǎn)生任何急性、亞急性或慢性危害的食品。

“保健食品的本質(zhì)是食品，與俗稱(chēng)的‘保健品’不同，保健食品是一個(gè)法律概念，受食品安全法規(guī)制。而俗稱(chēng)的‘保健品’不僅包括保健食品，還包括一些保健器械，如按摩儀等。”北京市法學(xué)會(huì)電子商務(wù)法治研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)專(zhuān)家委員會(huì)成員邱寶昌告訴記者。

中國(guó)保健協(xié)會(huì)原理事長(zhǎng)、中國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)張鳳樓也曾公開(kāi)表示，保健品與保健食品概念應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分，保健品沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的法律定義，而保健食品有嚴(yán)格的法律定義。

記者了解到，與普通食品相比，保健食品被允許聲稱(chēng)具有一些保健功能。目前，監(jiān)管部門(mén)依法批準(zhǔn)注冊(cè)的保健食品允許聲稱(chēng)的保健功能主要有27類(lèi)，依法備案的保健食品允許聲稱(chēng)的保健功能為補(bǔ)充維生素、礦物質(zhì)。其中，允許聲稱(chēng)的27類(lèi)保健功能為：增強(qiáng)免疫力;輔助降血脂;輔助降血糖;抗氧化;輔助改善記憶;緩解視疲勞;促進(jìn)排鉛;清咽;輔助降血壓;改善睡眠;促進(jìn)泌乳;緩解體力疲勞;提高缺氧耐受力;對(duì)輻射危害有輔助保護(hù)功能;減肥;改善生長(zhǎng)發(fā)育;增加骨密度;改善營(yíng)養(yǎng)性貧血;對(duì)化學(xué)肝損傷有輔助保護(hù)功能;祛痤瘡;祛黃褐斑;改善皮膚水分;改善皮膚油分;調(diào)節(jié)腸道菌群;促進(jìn)消化;通便;對(duì)胃黏膜損傷有輔助保護(hù)功能。

眾說(shuō)不一的保健功能

對(duì)于保健食品的態(tài)度，記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，因人而異。

李先生在一家事業(yè)單位工作，父母都已年過(guò)七旬，對(duì)于保健食品，李先生并無(wú)好感，他表示從來(lái)不主張父母接觸這類(lèi)東西，因?yàn)樗X(jué)得吃這些不見(jiàn)得有好處。

趙女士剛剛步入知天命之年，因體檢結(jié)果表明體內(nèi)鈣質(zhì)流失嚴(yán)重，她開(kāi)始有意識(shí)地服用保健食品，期望能夠增加骨密度。

雯雯一直嫌棄自己膚色偏黑，聽(tīng)說(shuō)維生素C有美白功效，她平時(shí)會(huì)補(bǔ)充一些維生素C片，也經(jīng)常吃一些富含維生素C的水果，最近一年她感覺(jué)膚色有些變化，變得白凈了一些，但她也不知道到底是什么東西在發(fā)揮作用。一直以來(lái)，雯雯的睡眠也不大好，她曾到藥店買(mǎi)過(guò)標(biāo)有“改善睡眠”保健功能的褪黑素片。“我覺(jué)得有一定的助眠效果，吃了以后，睡眠好一些了。”雯雯告訴記者。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，藥店一般都設(shè)有專(zhuān)門(mén)的保健食品貨架，貨架上方一般都用綠底白字的標(biāo)簽標(biāo)明“保健食品”字樣。貨架上擺放的常見(jiàn)保健食品主要有各類(lèi)單獨(dú)的維生素及復(fù)合維生素、鈣片、蛋白粉、褪黑素、蜂膠、魚(yú)油、葡萄籽、減肥茶等。記者查看各類(lèi)保健食品的外包裝發(fā)現(xiàn)，上面標(biāo)注的保健功能通常包括增強(qiáng)免疫力、改善腸道功能、改善睡眠、補(bǔ)充鈣、增加骨密度、美容(祛黃褐斑)、延緩衰老、補(bǔ)充維生素、對(duì)化學(xué)肝損傷有保健功能、抗疲勞、輔助降血脂等。

記者還發(fā)現(xiàn)，一些常見(jiàn)的維生素片不僅出現(xiàn)在藥店的保健食品貨架上，在藥品貨架上也有，對(duì)于同一種維生素，身為藥品的維生素和身為保健食品的維生素有什么區(qū)別?

“保健食品的優(yōu)勢(shì)在于，其原料都從食物中提取，是純天然的，不含藥物成分，可以長(zhǎng)期服用;藥品中含有藥物成分，不能長(zhǎng)期服用。”位于北京市石景山區(qū)一家藥店的工作人員說(shuō)。

中國(guó)醫(yī)學(xué)科學(xué)院腫瘤醫(yī)院營(yíng)養(yǎng)醫(yī)師孫建平則指出，對(duì)于同類(lèi)營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)，藥品要比保健食品更好、更安全。

而對(duì)于保健食品與普通食品的差異，孫建平表示，“我個(gè)人認(rèn)為，保健食品的特殊功能性更強(qiáng)一些，活性有益物質(zhì)濃度更高一些，這些都是自然食物無(wú)法做到的。”

對(duì)于是否應(yīng)該服用保健食品，位于北京市海淀區(qū)一家藥店的一名藥劑師表示，如果身體不缺少相應(yīng)的營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)，不建議吃，吃多了也不好。“要根據(jù)個(gè)人體質(zhì)，看看自己身體里缺什么，缺什么就補(bǔ)什么。”

但是，對(duì)于普通消費(fèi)者而言，購(gòu)買(mǎi)保健食品時(shí)并不像服用藥品那樣，會(huì)有醫(yī)生進(jìn)行診斷、給出處方或者用藥建議，該如何判斷自己缺乏哪種營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)呢?

對(duì)此，孫建平指出，常量營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)靠膳食計(jì)算基本可以判斷攝入量是否充足，但維生素和礦物質(zhì)是否缺乏則必須通過(guò)生化檢查才能確定。而對(duì)于不少人看重的保健食品成分的“純天然”性，孫建平則指出，一種營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)主要看分子式，跟工業(yè)生產(chǎn)和純天然沒(méi)有什么關(guān)系。

夸大保健功效，虛假宣傳

根據(jù)保健食品監(jiān)管要求，保健食品的標(biāo)簽、說(shuō)明書(shū)主要內(nèi)容不得涉及疾病預(yù)防、治療功能。但記者梳理發(fā)現(xiàn)，一些不法商家卻動(dòng)不動(dòng)就說(shuō)能“補(bǔ)腦降糖”，張嘴就宣稱(chēng)“包治百病”，經(jīng)常進(jìn)行虛假?gòu)V告和夸大宣傳。在保健食品領(lǐng)域的諸多亂象中，夸大保健功效、虛假宣傳問(wèn)題一直很突出，這也是監(jiān)管部門(mén)長(zhǎng)期以來(lái)打擊的重點(diǎn)。今年7月26日，在國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局召開(kāi)的保健食品監(jiān)管工作座談會(huì)上，聚焦的突出問(wèn)題之一正是虛假夸大宣傳。

今年4月，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局在“食品安全監(jiān)管政策解讀及信息發(fā)布”新聞發(fā)布會(huì)上也指出，去年的工作重心之一，就是重點(diǎn)監(jiān)管保健食品虛假宣傳。特殊食品司司長(zhǎng)周石平還在發(fā)布會(huì)上表示，目前保健食品市場(chǎng)的主要問(wèn)題是虛假夸大宣傳，甚至吹噓成神藥欺詐消費(fèi)者等問(wèn)題屢禁不止。

周石平表示，自2017年7月國(guó)務(wù)院食品安全辦等9部門(mén)聯(lián)合部署開(kāi)展食品保健食品欺詐和虛假宣傳專(zhuān)項(xiàng)整治以來(lái)，各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)共查處食品保健食品欺詐和虛假宣傳違法違規(guī)案件5.8萬(wàn)余件(據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，普通食品虛假宣傳案件占比達(dá)94%以上)，貨值33.2億元。2019年1月，市場(chǎng)監(jiān)管總局聯(lián)合相關(guān)部門(mén)開(kāi)展整治“保健”市場(chǎng)亂象百日行動(dòng)，截至3月1日，共立案4865件，案值達(dá)到51.7億元。

而在國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局近兩年公布的典型案例中，就涉及多起保健食品虛假宣傳事件：2017年12月查處的江蘇省溧陽(yáng)市溧城區(qū)勤孝堂食品經(jīng)營(yíng)部保健食品虛假宣傳案;2017年底查處的浙江省溫州市鹿城區(qū)德馬康之源健康管理有限公司向老年人虛假宣傳、違法推銷(xiāo)保健食品案;2017年底查處的四川省瀘州市納溪區(qū)鄔龍門(mén)市部違法發(fā)布保健食品虛假?gòu)V告宣傳案;2018年初查處的四川省資陽(yáng)市安岳縣馬某假冒新聞報(bào)社名義從事保健食品虛假宣傳案……

隱秘的會(huì)銷(xiāo)，給監(jiān)管帶來(lái)困難

保健食品領(lǐng)域的一大亂象還表現(xiàn)為一些不法分子經(jīng)常通過(guò)會(huì)銷(xiāo)方式欺騙老年消費(fèi)者。他們以親情服務(wù)和產(chǎn)品說(shuō)明的方式銷(xiāo)售產(chǎn)品，還以“免費(fèi)旅游”“免費(fèi)體檢”“名醫(yī)問(wèn)診”“可免費(fèi)領(lǐng)取米、面、油”等日常生活用品或者可免費(fèi)體驗(yàn)醫(yī)療器械等方式引誘老年人“上鉤”，進(jìn)而推銷(xiāo)其產(chǎn)品。前述的勤孝堂食品經(jīng)營(yíng)部保健食品虛假宣傳一案中，當(dāng)事人就是多次通過(guò)會(huì)銷(xiāo)進(jìn)行虛假宣傳，達(dá)到銷(xiāo)售產(chǎn)品和非法牟利的目的。

據(jù)媒體報(bào)道，重慶的王大爺就有過(guò)“被會(huì)銷(xiāo)”的經(jīng)歷。一天，王大爺與幾位老人在廣場(chǎng)上鍛煉身體時(shí)，一名促銷(xiāo)人員熱情地邀請(qǐng)老人們參加免費(fèi)健康講座，稱(chēng)包車(chē)接送，并在酒店安排了午餐，加入會(huì)員還可以免費(fèi)領(lǐng)取糧油。王大爺?shù)搅司频旰蟀l(fā)現(xiàn)聽(tīng)課的有上百人。主講人自稱(chēng)健康專(zhuān)家，不停宣傳“蜂膠”等保健食品的神奇療效。之后老人們被逐個(gè)安排做免費(fèi)體檢，并一直被推銷(xiāo)，王大爺購(gòu)買(mǎi)之前被工作人員拉著不讓走，極力勸說(shuō)并承諾“可以隨時(shí)退貨”。王大爺花3200元購(gòu)買(mǎi)了12瓶“蜂膠”，回家后聯(lián)系商家要求退貨卻被斷然拒絕。

除了在酒店、賓館秘密開(kāi)展會(huì)銷(xiāo)，一些商家還喜歡在街道、菜市場(chǎng)附近或路邊不起眼的小門(mén)店等地點(diǎn)開(kāi)展活動(dòng)，他們基本上都以老年人為營(yíng)銷(xiāo)對(duì)象，一些會(huì)銷(xiāo)還特別限制只能老年人參加。

那么，這種經(jīng)常性的會(huì)銷(xiāo)會(huì)給消費(fèi)者的權(quán)益和監(jiān)管帶來(lái)哪些影響呢?

“應(yīng)該說(shuō)，保健食品亂象與其銷(xiāo)售模式有關(guān)，如果銷(xiāo)售模式不搞特殊性，保健食品能夠到達(dá)消費(fèi)者手中的概率就不一樣了。如果銷(xiāo)售模式增加了產(chǎn)品到達(dá)消費(fèi)者手中的概率，萬(wàn)一是不好的產(chǎn)品，這時(shí)候損害就會(huì)擴(kuò)大。保健食品通過(guò)會(huì)銷(xiāo)的方式，利用了人性和親情服務(wù)，增加了劣質(zhì)產(chǎn)品到達(dá)消費(fèi)者手中的概率，且會(huì)銷(xiāo)場(chǎng)所不定，隱蔽性強(qiáng)，給監(jiān)管帶來(lái)了困難。”南京大學(xué)法學(xué)院副教授宋亞輝指出。

非法添加，“食品”變“藥品”

根據(jù)食品安全法規(guī)定，保健食品作為食品，不得添加藥品，不得聲稱(chēng)具有疾病預(yù)防和治療作用，同時(shí)應(yīng)該注明“本品不能替代藥物”。但現(xiàn)實(shí)中，一些所謂的保健食品仍大膽聲稱(chēng)其產(chǎn)品的疾病治療功能。

糖尿病是常見(jiàn)的慢性病之一，現(xiàn)代醫(yī)學(xué)還無(wú)法治愈糖尿病，因此糖尿病患者不得不終身服藥。但據(jù)媒體報(bào)道，浙江臺(tái)州一家網(wǎng)店銷(xiāo)售的一種“保健食品”竟然號(hào)稱(chēng)能替代藥物，清除藥毒、修復(fù)胰島、降血糖。

當(dāng)?shù)鼗槿藛T展開(kāi)調(diào)查后，對(duì)該網(wǎng)店聲稱(chēng)的這種“神藥”進(jìn)行了檢測(cè)。檢測(cè)結(jié)果顯示，在被檢測(cè)的19個(gè)樣品中，有14個(gè)樣品被檢測(cè)出含有西藥成分。其中，8個(gè)樣品中檢出含有鹽酸苯乙雙胍的化學(xué)成分，另外6個(gè)樣品中還檢出含有格列本脲和鹽酸二甲雙胍兩種化學(xué)成分。而鹽酸苯乙雙胍和格列本脲都是抑制中度二型糖尿病、有一定分泌胰島素功能的處方藥。

原來(lái)，該網(wǎng)店的產(chǎn)品銷(xiāo)量巨大，就是因?yàn)榉谜咴陂_(kāi)始一段時(shí)間降血糖的效果非常明顯，因而這些購(gòu)買(mǎi)者多數(shù)都會(huì)回購(gòu)。而這些效果其實(shí)來(lái)自非法添加的西藥成分。

針對(duì)非法添加問(wèn)題，邱寶昌指出，根據(jù)《保健食品注冊(cè)和備案管理辦法》規(guī)定，保健食品依法注冊(cè)和備案后，可獲得保健食品標(biāo)志，即俗稱(chēng)的“藍(lán)帽子”。“但是，現(xiàn)在很多保健食品擁有的都是虛假的‘藍(lán)帽子’，不僅存在以食品冒充保健食品的情況，也存在不少在保健食品中非法添加藥品的行為。”邱寶昌說(shuō)。

亂象叢生，如何破解?

除了前述幾種比較突出的問(wèn)題外，保健食品還存在以普通食品冒充保健食品、以次充好、以保健食品的名義進(jìn)行非法傳銷(xiāo)等問(wèn)題。

針對(duì)種種亂象，宋亞輝指出，關(guān)鍵問(wèn)題在于保健食品脫離國(guó)家的法律監(jiān)管體系，即在實(shí)際運(yùn)行的過(guò)程中，大量的行為沒(méi)有被納入監(jiān)管范圍之內(nèi)。目前，監(jiān)管部門(mén)對(duì)違法行為的啟動(dòng)程序不是百分之百的，甚至可以說(shuō)查處的概率很低，這樣一來(lái)，很多人就會(huì)無(wú)視這套監(jiān)管體系，寧愿冒著違法的風(fēng)險(xiǎn)也不愿意遵規(guī)守法。此外，現(xiàn)有的監(jiān)管制度本身存在問(wèn)題，比如，對(duì)允許聲稱(chēng)的27類(lèi)保健功能，目前在解釋上就存在爭(zhēng)議，按照法律解釋的邏輯，如果獲得了行政許可，就可以聲稱(chēng)這27類(lèi)功能，如果未獲得許可，普通食品不可以聲稱(chēng)這些功能。那么，普通食品是否可以聲稱(chēng)這27類(lèi)功能以外的功能呢?如果保健食品聲稱(chēng)的功能不在27類(lèi)之內(nèi)，但功能類(lèi)似，又可不可以聲稱(chēng)呢?這些都存在不確定性，容易導(dǎo)致認(rèn)識(shí)的混亂。

“應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題，一個(gè)思路是要讓整個(gè)法律體系是可置信的，要讓所有人覺(jué)得這套規(guī)章制度一定會(huì)得到實(shí)施，如果不遵守一定會(huì)帶來(lái)相應(yīng)的法律責(zé)任，這樣市場(chǎng)主體才會(huì)信賴(lài)并遵守這套體系。第二個(gè)思路就是要改造監(jiān)管體系本身，讓制度設(shè)計(jì)更合理，不要在制度上出現(xiàn)很多解釋的可能性。”宋亞輝說(shuō)。

關(guān)于如何對(duì)會(huì)銷(xiāo)進(jìn)行有效監(jiān)管，宋亞輝也提出了自己的看法。他認(rèn)為，會(huì)銷(xiāo)難以監(jiān)管，主要原因在于監(jiān)管部門(mén)獲取違法信息有障礙，即監(jiān)管部門(mén)不知道違法行為發(fā)生在何時(shí)何地，參與人員有哪些。對(duì)此，宋亞輝指出，一定要依靠公眾的力量，要為公眾提供便捷的舉報(bào)途徑，而且對(duì)公眾的舉報(bào)一定要作出回應(yīng)。“假如有100位老人被推銷(xiāo)了，其中肯定會(huì)有一兩個(gè)人覺(jué)得被騙了，這時(shí)候如果有一條便捷的途徑，他們就會(huì)把違法信息傳遞給監(jiān)管部門(mén)，監(jiān)管部門(mén)就可以有針對(duì)性地啟動(dòng)監(jiān)管。”

邱寶昌則認(rèn)為，應(yīng)對(duì)保健食品的諸多亂象，治本之策在于取締“保健食品”，將“保健”二字去掉，當(dāng)成一般食品進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。他進(jìn)一步解釋稱(chēng)，凡是食品都具有相應(yīng)的功能，如玉米、大豆、小麥、馬鈴薯等，都有充饑功能，也含有人體所需要的蛋白質(zhì)、碳水化合物和一些微量元素。保健食品冠以“保健”二字會(huì)讓消費(fèi)者認(rèn)為保健食品比一般食品的功能要強(qiáng)大，但事實(shí)上，保健食品到底有多大的功能，很難說(shuō)清楚。

“從保健食品的定義來(lái)看，‘聲稱(chēng)具有保健功能’就屬于保健食品，通過(guò)‘聲稱(chēng)’進(jìn)行含義界定，本身就不嚴(yán)謹(jǐn)。給保健食品冠以‘保健’二字，完全就是一種噱頭、一種光環(huán)，導(dǎo)致保健食品身價(jià)倍增，也會(huì)誤導(dǎo)消費(fèi)者，讓他們以為保健食品具有一些強(qiáng)大的功能。同時(shí)，也容易被一些商家利用，用‘保健’二字去做文章，通過(guò)夸大功效和虛假宣傳給消費(fèi)者尤其是老年人帶來(lái)更大的損害。”邱寶昌指出。