原標題：幼兒園虐童 病根兒究竟在哪

代表和專家呼吁：加快學前教育立法根治幼兒園亂象

全國人大代表、中國教育學會副會長周洪宇

在2012年全國兩會上提交盡快出臺“學前教育法”議案。建議法律的基本內(nèi)容包括：明確學前教育的法律地位和發(fā)展方針、建立以公共財政為支撐的學前教育投入機制、明確學前教育的管理體制與機構(gòu)、建立學前教育的督導(dǎo)評估與問責制度等。

全國人大代表、江蘇省教育廳廳長沈健

在2016年全國兩會上，建議用立法破解學前教育難題。有些地方幼兒園班級規(guī)模過大，師幼比超標，教師隊伍合格率低，教師準入、課程準入沒有得到全面落實。這些都影響著學前教育事業(yè)發(fā)展的水平和質(zhì)量。應(yīng)制定出臺“學前教育法”，通過立法推動學前教育優(yōu)質(zhì)普惠發(fā)展。

全國人大代表、北京師范大學教育學部教授龐麗娟

要確保學前教育能夠健康、可持續(xù)發(fā)展，最根本的還是要盡快研究出臺我國學前教育的專門法。以法律形式明確學前教育性質(zhì)、地位，明確規(guī)定各級政府與相關(guān)部門的主要責任，同時對學前教育的投入與運行保障體制、辦園體制、教師待遇保障政策等作出明確規(guī)定。在2017年全國兩會上，聯(lián)名韓曉武等30位代表提交了議案。

全國人大代表、全國人大教科文衛(wèi)委員會委員顧海良

和孩子成長相適應(yīng)的教育才是最好的教育，并不是超前的教育、過度的教育。目前學前教育尚無專門的法律進行規(guī)范，應(yīng)盡快制定“學前教育法”，從法律體系的角度來加強法制建設(shè)，管長遠。在2016年全國兩會上提交了議案。

全國人大代表、民建中央委員仰協(xié)

1989年頒布的《幼兒園管理條例》僅對公辦幼兒園的管理作出了規(guī)定，且大多是指導(dǎo)性條款，缺乏強制力，對違反其規(guī)定的救濟措施也并未提及，因而難以適應(yīng)學前教育的新形勢。鑒于學前教育立法的滯后已帶來消極影響，加快學前教育立法進程迫在眉睫。在2016年全國兩會上提交了這份議案。

近期，幼兒園虐童話題，再次被推向輿論關(guān)注的焦點。發(fā)生在北京、上海、河北等地的虐童事件，屢屢刺痛著民眾的神經(jīng)。“幼兒園是否安全”的追問，一時間成了全民話題。

門檻過高導(dǎo)致大量不合格幼兒園存在

根據(jù)2016年《中國兒童發(fā)展綱要(2011-2020年)》實施情況統(tǒng)計監(jiān)測報告數(shù)據(jù)顯示，2016年全國共有學前教育在校生4413.9萬人，學前三年毛入園率為77.4%。有數(shù)據(jù)統(tǒng)計，僅2011年到2016年五年間，全國幼兒園里就多出了990萬個孩子。“孩子越來越多，幼兒園的數(shù)量卻沒有變化，剛需與現(xiàn)實碰撞的背后，顯現(xiàn)的是教育資源的嚴重不足。”教育學者熊丙奇告訴記者。

有數(shù)據(jù)顯示，全國目前共有民辦幼兒園15.42萬所，在園兒童2437.66萬人。民辦幼兒園可以說撐起了學前教育的“半壁江山”。“社會力量辦園在一定程度上緩解了學前教育事業(yè)政府投入不足的矛盾。”全國人大代表、中國教育學會副會長周洪宇接受記者采訪時表示，民辦教育的發(fā)展豐富了教育服務(wù)供給，但民辦幼兒園前行的道路走得并不順暢。周洪宇說，國家對民辦幼兒園的辦園條件、教師資質(zhì)、登記注冊、辦園質(zhì)量、視導(dǎo)評估等尚缺乏有效管理與規(guī)范。

北京市朝陽區(qū)社會力量辦學管理所是朝陽區(qū)教委直屬事業(yè)單位，負責區(qū)域內(nèi)民辦學校的日常管理工作，以及民辦學校黨建、工會等工作。在其官方網(wǎng)站，記者找到了《朝陽區(qū)關(guān)于舉辦小規(guī)模幼兒園的審批標準》。根據(jù)規(guī)定，辦園規(guī)模在4個班以下、收托幼兒40至100名左右的小規(guī)模幼兒園，除需要舉辦者具有北京戶籍、固定居所、注冊資金不低于50萬元之外，還要求每班幼兒活動室建筑面積不低于60平方米，人均使用面積不低于2平方米，每班班額不超過30人。

同時，按照朝陽區(qū)小規(guī)模幼兒園的審批要求，幼兒園的教職工與幼兒的比例要達到1:5.5至1:6。“達到這個標準太不容易了，很多已經(jīng)運行的幼兒園都達不到要求。”熊丙奇說。

熊丙奇表示，給幼兒園設(shè)置門檻是必要的。但是要結(jié)合我國的學前教育資源。因為門檻過高，很多民間辦學者被擋在了外面。

“按照現(xiàn)行規(guī)定，有相當數(shù)量的幼兒園達不到審批標準。”在熊丙奇看來，過高的審批門檻，再加上學前教育需求的巨大缺口，導(dǎo)致了大量不合格幼兒園的存在。這些不合格的幼兒園游離在監(jiān)管之外，就為事故的發(fā)生埋下了隱患。

有些地方把幼兒園當成“創(chuàng)收基地”

記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，制約學前教育發(fā)展的，除了民間辦學的高門檻，政府對學前教育也存在著投入不足的問題。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》提出，到2012年實現(xiàn)國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例達到4%。而實際上，在2012年之前，幼兒園教育投入支出占國家財政性教育經(jīng)費的比例已連續(xù)多年在1.2%至1.3%之間徘徊。國家對學前教育的投入嚴重不足。

對此，周洪宇向記者分析，一些地方政府認為學前教育不屬于義務(wù)教育，可以不投入，可以推向市場。

早在2012年，周洪宇就對學前教育經(jīng)費保障情況作過調(diào)研。他發(fā)現(xiàn)一些地方政府對學前教育的重要性和公益性缺乏足夠認識，有不少行政管理部門把幼兒園當作“唐僧肉”和“創(chuàng)收基地”，給本來發(fā)展就不充分的學前教育事業(yè)造成了困擾，還有一些地方采用企業(yè)改制的做法，強行對公辦園改制。一些地方甚至把幼兒園產(chǎn)權(quán)變賣給個人，造成國家教育資源流失。

“現(xiàn)在看來，這些問題依然存在，沒有根本解決。”周洪宇分析，特別是經(jīng)費匱乏，幼兒教育事業(yè)發(fā)展缺乏基本的經(jīng)費保障，導(dǎo)致城市幼兒園大量關(guān)閉，農(nóng)村幼兒園數(shù)量更是急劇減少。

除此之外，學前教育的管理機構(gòu)也存在制度短板。記者登錄北京市教育委員會網(wǎng)站，找到了名為“學前教育處”的機構(gòu)，該部門主要負責貫徹落實國家及北京市有關(guān)學前教育的政策、法規(guī)和規(guī)章，擬訂北京市幼兒園建設(shè)標準并檢查落實等。而在廣東、湖南等省的教育委員會網(wǎng)站，“學前教育處”被并入基礎(chǔ)教育處。

“很多地方的學前教育大多是由基礎(chǔ)教育處的同志兼管，管理力量非常薄弱。絕大多數(shù)的管理干部身兼數(shù)職，難以有效履行基本的行政管理職能。”周洪宇表示，“這種狀況嚴重削弱了對學前教育的監(jiān)督和管理，更無法面對一些新情況、新問題。”

根治幼兒園亂象需從學前教育立法做起

對于學前教育的現(xiàn)狀，政府并未避諱。“目前幼兒園發(fā)生的一系列事件，從一個側(cè)面反映出人民群眾剛性入園需求與學前教育發(fā)展不平衡、不充分之間存在的矛盾。”教育部副部長田學軍在不久前舉行的國家憲法日新聞發(fā)布會上直言不諱。

如何從學前教育的窘境中走出來?有專業(yè)人士指出，針對學前教育存在的問題，政府需要出臺具體政策，加大財政在學前教育的投入，同時放低民間辦學的門檻，鼓勵、吸引社會資本進入。

“法規(guī)是政策出臺和政府履責的前提。”周洪宇說，如果不能通過立法將政府責任予以明確，那么政策的執(zhí)行力就可能打折扣。

關(guān)于學前教育立法，全國人大很早就開始相關(guān)工作。早在2004年，全國人大教科文衛(wèi)委員會、中央機構(gòu)編制委員會辦公室、教育部等部門就曾先后到江西等地進行學前教育立法調(diào)研。2009年，學前教育立法被正式納入《全國教育事業(yè)“十一五”發(fā)展規(guī)劃》和教育部“十一五”立法計劃。“教育部目前仍在就學前教育立法進行調(diào)研。”田學軍在發(fā)布會上指出。

在周洪宇看來，隨著學前教育領(lǐng)域暴露的問題越來越多，立法的緊迫性也進一步凸顯。

“學前教育領(lǐng)域有兩個薄弱環(huán)節(jié)，首先，學前教育是整個教育體系中最薄弱的環(huán)節(jié)，其次，學前教育法在整個教育法治體系中是最薄弱的環(huán)節(jié)。”周洪宇解釋說，學前教育的普及率(入園率)在所有學段里最低，與國家中長期發(fā)展規(guī)劃存在一定差距。

“在法律體系中，學前教育相關(guān)立法也是最薄弱的環(huán)節(jié)。”周洪宇說，在目前的教育法治體系中，有義務(wù)教育法、高等教育法等等，而“學前教育法”是缺失的。

目前，我國學前教育的發(fā)展主要依據(jù)《幼兒園管理條例》和《幼兒園工作規(guī)程》等行政規(guī)定或行政文件。“這些規(guī)范的法律效力不強，內(nèi)容也無法解決經(jīng)濟體制和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型帶來的一系列新問題，遠遠不能滿足幼教事業(yè)發(fā)展的需要。”周洪宇說。

“綜合現(xiàn)狀，我認為學前教育到了必須立法的時候了。”周洪宇表示，虐童事件發(fā)生后，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室就下發(fā)緊急通知，部署各地開展幼兒園規(guī)范辦園行為的專項督察，這釋放了黨中央國務(wù)院高度重視學前教育的強烈信號。

一部成熟的“學前教育法”，應(yīng)該包括哪些內(nèi)容呢?

“該規(guī)范的規(guī)范，該授權(quán)的授權(quán)。明晰學前教育的各個責任。”中國行政法研究會理事、中國政法大學教授解志勇分析，在學前教育立法中，除了要探討或者規(guī)定學前教育立法的宗旨、立法的對象、立法的范圍，最重要的是解決學前教育領(lǐng)域國家的管理職責，“誰來管?怎么管”?

周洪宇在2012年參加全國兩會時提交的議案中就提出了“學前教育法”的基本內(nèi)容，包括明確學前教育的法律地位和發(fā)展方針、建立以公共財政為支撐的學前教育投入機制、明確學前教育的管理體制與機構(gòu)、建立學前教育的督導(dǎo)評估與問責制度等。

針對學前教育領(lǐng)域“多龍治水”的格局，周洪宇建議明確中央、省(自治區(qū)、直轄市)、地(市)、縣(市、區(qū))應(yīng)設(shè)立學前教育專門行政管理機構(gòu)。比如，教育部門負責審核民辦幼兒園師資、課程等辦園條件等。“總之，‘學前教育法’的核心是明確政府職責，如何建立一個完善的保障機制、一個領(lǐng)導(dǎo)機制，更好地保障和促進學前教育的發(fā)展。”周洪宇說。

“通過學前教育立法，明確政府、社會的責任，促進學前教育數(shù)量和質(zhì)量的發(fā)展，這樣才能解決資源匱乏所導(dǎo)致的幼兒園亂象，否則，虐童事件還會一再上演。”熊丙奇說。