當(dāng)又一輪投資熱情點(diǎn)燃地方政府的“造城熱情”的時(shí)候，國(guó)土資源部已經(jīng)開始緊張準(zhǔn)備為各地方政府劃定、確定“城市開發(fā)邊界”，以避免城市邊界無(wú)序蔓延、城市規(guī)模不斷擴(kuò)大給生態(tài)和社會(huì)治理帶來(lái)的巨大壓力。

這是一項(xiàng)對(duì)地方政府影響頗大的決策。“城市開發(fā)邊界”一旦劃定，城市規(guī)模即形成了物理意義上的邊界，對(duì)于超出邊界的用地，作為全國(guó)土地工作和新增建設(shè)用地的主管部門，國(guó)土資源部將不予審批。這意味著對(duì)地方政府十分熟悉的“土地?fù)Q發(fā)展”模式，將被終結(jié)。

國(guó)土資源部正在緊急擴(kuò)容需要?jiǎng)澏?ldquo;城市開發(fā)邊界”的城市名單，這份名單上的城市數(shù)量，已經(jīng)從原有的14個(gè)，擴(kuò)容到600個(gè)。“城市開發(fā)邊界”的劃定將最終實(shí)現(xiàn)一二線城市和部分三線城市的全覆蓋。

14個(gè)到600個(gè)

“原來(lái)沒有這么多，這一輪的工作要求才把覆蓋城市數(shù)量的目標(biāo)進(jìn)行了大幅度的提高，部里面對(duì)這項(xiàng)工作非常重視。”5月12日，一位不愿具名的國(guó)土資源部官員向《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者證實(shí)，國(guó)土資源部正在試圖為更多的城市劃定“城市開發(fā)邊界”。

所謂劃定“城市開發(fā)邊界”是指，根據(jù)地形地貌、自然生態(tài)、環(huán)境容量和基本農(nóng)田等因素劃定的、可進(jìn)行城市開發(fā)和禁止進(jìn)行城市開發(fā)建設(shè)區(qū)域的空間界限，即允許城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)展的最大邊界。

2014年7月，國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合召開相關(guān)工作會(huì)議，在該次會(huì)議上，確定在14個(gè)大型、特大型城市開展“劃定城市開發(fā)邊界”的試點(diǎn)工作。至2015年1月，14個(gè)大型、特大型城市的“城市開發(fā)邊界”劃定工作已經(jīng)基本完成。

這14個(gè)城市既包括北京、上海、廣州、深圳四個(gè)特大型城市，同時(shí)涵蓋杭州、南京等，此外還包括成都、重慶等中西部地區(qū)的大中型城市。在試點(diǎn)期間，四川省還專門制定了《城市開發(fā)邊界劃定導(dǎo)則》。按照國(guó)務(wù)院對(duì)此項(xiàng)工作的分工，“城市開發(fā)邊界”的劃定工作，由國(guó)土資源部牽頭，與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部(下稱“住建部”)共同開展。

“試點(diǎn)主要是對(duì)劃定城市開發(fā)邊界的工作方法、衡量要素等進(jìn)行嘗試和實(shí)踐，以總結(jié)出一套完成的工作方法和體系。

“所以，從試點(diǎn)開始，這項(xiàng)工作就是奔著在全國(guó)覆蓋來(lái)進(jìn)行的，現(xiàn)在來(lái)看，取得了初步成果，達(dá)到了試點(diǎn)的初衷。”前述國(guó)土資源部的官員向本報(bào)記者表示。

在這樣的背景下，經(jīng)向國(guó)務(wù)院分管領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)后，國(guó)土資源部會(huì)同住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部最終確定向600個(gè)城市推廣“劃定城市開發(fā)邊界”的做法，并成立相關(guān)工作機(jī)制，為這600個(gè)城市逐步劃定城市開發(fā)邊界提供幫助和指導(dǎo)，同時(shí)也起到督促和監(jiān)督作用。

逼向存量轉(zhuǎn)型

5月6日，李克強(qiáng)總理主持國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，審議通過(guò)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》(下稱《意見》)。多位參與《意見》討論的權(quán)威人士告訴記者，《意見》是“城市開發(fā)邊界劃定”工作由14城市最終擴(kuò)容到全國(guó)600個(gè)城市的關(guān)鍵性因素。

最終確定將“城市開發(fā)邊界劃定”由14城市擴(kuò)容到全國(guó)600個(gè)城市的原因，是最高決策層已經(jīng)確定將充分提高土地利用效率作為這一輪新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的主要指導(dǎo)思想，國(guó)土資源部和住建部提出的“劃定城市開發(fā)邊界”思路，作為有效路徑，得到最高決策層的認(rèn)可。

相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示， 2000年~2010年間，全國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積的擴(kuò)張幅度就達(dá)到64.45%，遠(yuǎn)高于同期城鎮(zhèn)人口45.9%的增長(zhǎng)幅度。與此形成鮮明聯(lián)動(dòng)關(guān)系的是，“全國(guó)土地二次調(diào)查”(下稱“二調(diào)”)結(jié)果顯示，北京、天津的新增建設(shè)用地已接近枯竭，上海市則已經(jīng)沒有新增建設(shè)用地。“二調(diào)”結(jié)果顯示，以2020年為限，上海已經(jīng)沒有農(nóng)地占用的空間;北京市和天津市，在農(nóng)地占用空間的指標(biāo)上，也僅有1.24萬(wàn)公頃和2000余公頃。

一些土地領(lǐng)域的專家曾多次公開表示，許多中國(guó)城市年年為新增建設(shè)用地指標(biāo)所困擾，但它們其實(shí)“并不缺地”，癥結(jié)是“用地效率太低”。在“新型城鎮(zhèn)化”概念被提出后，中央確定了用地重心將從“增量”轉(zhuǎn)向“存量”的總體思路。

國(guó)土部規(guī)劃司司長(zhǎng)董祚繼此前曾表示，劃定城市開發(fā)邊界有三重意義：一是促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量;二是有利于節(jié)約用地和保護(hù)耕地;三是通過(guò)劃定城市開發(fā)邊界，盡可能地把自然本底守住。

劃定邊界十分復(fù)雜

“14個(gè)城市的試點(diǎn)，工作推進(jìn)是比較順利的，但是在擴(kuò)展到600個(gè)城市之后，‘城市開發(fā)邊界’的劃定工作就比較復(fù)雜了。”5月12日，前述國(guó)土資源部不愿具名的官員向本報(bào)記者表示。

第一批14個(gè)城市的“城市開發(fā)邊界劃定工作”之所以得以順利推行，主要原因是其中絕大部分城市屬于中央十分明確要控制城市規(guī)模的地區(qū)。如北京、上海、杭州、南京等城市，基本處于嚴(yán)控建設(shè)用地增長(zhǎng)的區(qū)域范圍內(nèi)。

記者了解到，基于這一大的政策，在第一批14個(gè)城市的試點(diǎn)工作過(guò)程中，基本采用的是現(xiàn)行城市土地利用規(guī)劃、城市發(fā)展總體規(guī)劃劃定邊界的方法，規(guī)劃以外的地區(qū)，即劃定為城市開發(fā)邊界以外，禁止進(jìn)行城市開發(fā)。

但是，上述工作方法并不能完全平移到未來(lái)600個(gè)城市“開發(fā)邊界”的劃定過(guò)程中。因?yàn)樵凇秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中，針對(duì)不同類型的城市有不同的政策：人口在500萬(wàn)以上的特大城市要嚴(yán)控，但人口在100-300萬(wàn)、300-500萬(wàn)的城市，其規(guī)模還會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大。

除此之外，在中西部地區(qū)，國(guó)家還有讓約一億人口城鎮(zhèn)化的計(jì)劃。而當(dāng)“劃定城市開發(fā)邊界”的城市數(shù)量拓展到600個(gè)以后，其間大量的城市是需要擴(kuò)充人口規(guī)模，或者導(dǎo)流人口進(jìn)入的城市。

“對(duì)于這樣的城市，不能簡(jiǎn)單地劃一條邊界，這樣不科學(xué)，也不利于發(fā)展，具體的辦法也要在實(shí)踐當(dāng)中摸索。”曾參與《四川省城市開發(fā)邊界劃定導(dǎo)則》編制工作的權(quán)威人士向記者表示。

目前，安徽省安慶市等一部分中西部地區(qū)的中小型城市已經(jīng)開始嘗試劃定城市開發(fā)邊界的有關(guān)工作。在此過(guò)程中，部分專家學(xué)者表示，沒有一個(gè)規(guī)劃能夠完全預(yù)見城市的發(fā)展，建議采取以“動(dòng)態(tài)邊界”的方式，在一定階段內(nèi)劃設(shè)特定開發(fā)邊界。