原標(biāo)題：一張藍(lán)圖何以繪到底——北京以規(guī)劃引領(lǐng)超大城市治理的啟示

初冬之際，彩葉織錦。北京正陽門一側(cè)，濃縮古都風(fēng)韻和現(xiàn)代風(fēng)貌的北京市規(guī)劃展覽館，成為中外游人品讀城市發(fā)展的窗口。

習(xí)近平總書記始終高度重視規(guī)劃工作。2014年2月，總書記在京考察工作時(shí)，首先來到北京市規(guī)劃展覽館。他指出，城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著重要引領(lǐng)作用，考察一個(gè)城市首先看規(guī)劃，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。

曾幾何時(shí)，空氣污染、交通擁堵等“大城市病”深深困擾著北京。十多年來，北京深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要講話精神和黨中央部署要求，從規(guī)劃入手，打破“攤大餅”的傳統(tǒng)發(fā)展路徑依賴，跳出“一城一地”謀劃新發(fā)展空間，成為全國首個(gè)減量發(fā)展的超大城市。

在規(guī)劃的“剛性”與“溫度”間，北京堅(jiān)持以人民為中心，圍繞空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)、民生等綜合施策，堅(jiān)持一張藍(lán)圖繪到底、一茬接著一茬干，蹚出了一條規(guī)劃引領(lǐng)超大城市治理的新路子。

從“權(quán)威不足”到“同向發(fā)力”，規(guī)劃如何跳出“墻上掛掛”困局？

妙應(yīng)寺，是北京老城標(biāo)志性文化景觀，如今經(jīng)過保護(hù)更新，成為遠(yuǎn)近聞名的網(wǎng)紅打卡地。

在附近居民楊淑英記憶中，十余年前，這里天上架著“電線蜘蛛網(wǎng)”，地上滿是“私搭違建群”。

“城市總規(guī)的主要指標(biāo)屢屢被突破，核心問題是規(guī)劃權(quán)威不足、執(zhí)行碎片化。”北京市規(guī)劃和自然資源委主任張維道出超大城市規(guī)劃落實(shí)的共性難題。

2014年2月，習(xí)近平總書記作出重要指示后，北京啟動(dòng)新一輪城市總規(guī)編制工作。十多年來，規(guī)劃從“紙上”落到“地上”，解決了很多長期想解決卻沒解決的問題。

——維護(hù)規(guī)劃權(quán)威，從制度上筑牢“不可逾越的紅線”。習(xí)近平總書記多次主持召開中央政治局常委會(huì)會(huì)議，為關(guān)系首都長遠(yuǎn)發(fā)展的重要規(guī)劃、重要事項(xiàng)把關(guān)定向。北京市組織編制分區(qū)規(guī)劃、街區(qū)控規(guī)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)域規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃，通過層層分解落實(shí)規(guī)劃目標(biāo)。

“在歷史上，黨中央、國務(wù)院從來沒有對一個(gè)城市既批復(fù)總規(guī)又批復(fù)控規(guī)的，這足以體現(xiàn)對首都規(guī)劃的高度重視。”張維說，作為落實(shí)首都規(guī)劃機(jī)制的重大舉措，“首都規(guī)劃建設(shè)委員會(huì)”正式列為黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，明確首都規(guī)劃權(quán)屬黨中央，央地軍協(xié)同落實(shí)規(guī)劃，從制度層面扎緊“規(guī)劃籬笆”。

——重在主動(dòng)實(shí)施，讓規(guī)劃避免“靜態(tài)僵化”。北京首創(chuàng)的“一年一體檢、五年一評估”常態(tài)化機(jī)制，讓規(guī)劃從“靜態(tài)文本”變?yōu)?ldquo;動(dòng)態(tài)診療”，及時(shí)發(fā)現(xiàn)規(guī)劃執(zhí)行中的新形勢、新變化。

規(guī)劃體檢的作用如何體現(xiàn)？例如，一次體檢中發(fā)現(xiàn)，水務(wù)、園林、交通等多個(gè)部門建設(shè)的綠道“分段脫節(jié)”，讓市民“望綠興嘆”。針對“九龍治水”現(xiàn)象，北京市統(tǒng)籌5個(gè)部門7類綠道資源，編制專項(xiàng)系統(tǒng)規(guī)劃，提出到2035年市級綠道系統(tǒng)長度達(dá)到2000公里以上。如今，市級、區(qū)級綠道正“貫通成網(wǎng)”“串珠成鏈”。

——聚焦規(guī)劃落地，啃下執(zhí)行中的“硬骨頭”。維護(hù)規(guī)劃權(quán)威和嚴(yán)肅性，敢于“動(dòng)真碰硬”。北京市昌平區(qū)一淺山區(qū)曾建有上千棟違建別墅，拆違難度極大。張維說，北京市堅(jiān)決拆違，積極開展生態(tài)修復(fù)治理。在今年極端強(qiáng)降雨中，一些拆違區(qū)域遭遇大水沖擊，幸而違建清退及時(shí)，沒有造成人員傷亡。這正是嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃發(fā)揮了糾正作用。

數(shù)據(jù)顯示，2018年至2025年上半年，北京全市累計(jì)拆除違法建設(shè)約2.38億平方米。“這背后，是基層同志逐棟推進(jìn)、頂住壓力的結(jié)果，只為首都規(guī)劃的嚴(yán)格執(zhí)行。”北京市規(guī)劃和自然資源委總工程師馮雅薇說。

從“規(guī)模擴(kuò)張”到“質(zhì)量突圍”，人口、用地雙控下，如何實(shí)現(xiàn)在“減量”中“提質(zhì)”？

驅(qū)車從北京大興國際機(jī)場進(jìn)入城區(qū)，沿南中軸線前行，眼前的景象令人耳目一新。南苑路上曾經(jīng)的服裝批發(fā)市場，已完成疏解“變身”科技園區(qū)。

疏解后的北京豐臺大紅門地區(qū)，真正打開了發(fā)展的“大紅門”。這背后是北京堅(jiān)持減量發(fā)展的決心和耐心。

城市不斷地“長大”，但總要有一個(gè)發(fā)展的邊界。2017年，中共中央、國務(wù)院批復(fù)《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》。第七版北京城市總規(guī)開出了一劑標(biāo)本兼治的“藥方”，明確減量發(fā)展成為新時(shí)代首都發(fā)展最鮮明特征。

“規(guī)劃實(shí)施初期，一些基層干部沒有擺脫路徑依賴。為了經(jīng)濟(jì)數(shù)字好看，還想突破規(guī)劃來增加用地或建筑規(guī)模。但是這些年大家都看到了成果，減量發(fā)展已經(jīng)成為共識。”張維說。

疏解非首都功能，讓北京“瘦身健體”。北京市委、市政府率先垂范，市級機(jī)關(guān)分兩批近3萬人遷入北京城市副中心辦公；十多年來，北京市退出一般制造和污染企業(yè)約3200家，疏解提升區(qū)域性專業(yè)市場和物流中心近1000個(gè)；人口更趨合理分布，實(shí)現(xiàn)城六區(qū)常住人口比2014年下降15%的目標(biāo)。

疏，是為了更好地進(jìn)。在北京經(jīng)開區(qū)，老國企的服裝生產(chǎn)基地外遷后，變身商業(yè)航天共性科研生產(chǎn)基地“北京火箭大街”；在北京西直門，批發(fā)市場疏解后轉(zhuǎn)型為金科新區(qū)，成為國家級金融科技示范區(qū)。

這張成績單，來之不易：第七版北京城市總規(guī)實(shí)施后，在減量發(fā)展背景下，北京2024年人均地區(qū)生產(chǎn)總值3.2萬美元，全員勞動(dòng)生產(chǎn)率44.4萬元/人。與自身相比，這兩項(xiàng)數(shù)據(jù)較2015年均實(shí)現(xiàn)翻番；放眼全國，這兩項(xiàng)數(shù)據(jù)居各省區(qū)市首位，同時(shí)萬元地區(qū)生產(chǎn)總值能耗、水耗、碳排放等多項(xiàng)指標(biāo)為全國最優(yōu)水平。

“近五年來，北京經(jīng)濟(jì)增量約1.4萬億元，相當(dāng)于又新增了一個(gè)北京經(jīng)濟(jì)最強(qiáng)的‘海淀區(qū)’。預(yù)計(jì)‘十四五’收官時(shí)，全市地區(qū)生產(chǎn)總值將跨上5萬億元新臺階。”北京市發(fā)展改革委主任楊秀玲說。

從“空間考量”到“多規(guī)統(tǒng)籌”，城市治理如何既立當(dāng)下又謀長遠(yuǎn)？

一些專家回憶，第六版北京城市總規(guī)實(shí)施后，首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展卓有成效，但城市在快速發(fā)展過程中也積累了不少深層次矛盾：人口增長過快與資源環(huán)境承載能力的矛盾日益凸顯，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市功能定位之間出現(xiàn)偏差，單中心過度集聚，生態(tài)、交通、住房、公共設(shè)施等問題愈發(fā)突出……

這些問題的出現(xiàn)，已遠(yuǎn)超傳統(tǒng)城市空間規(guī)劃所能解決的范疇。為此，經(jīng)過深入研究，第七版北京城市總規(guī)不僅包含60項(xiàng)空間類約束性指標(biāo)，還明確了42項(xiàng)“建設(shè)國際一流的和諧宜居之都”評價(jià)指標(biāo)，超越傳統(tǒng)空間規(guī)劃體系。

針對規(guī)劃體系中存在的部門職責(zé)交叉、職能界定不清、空間布局沖突、行政效率不高等問題，北京市在城市總規(guī)框架下，先后統(tǒng)籌制定了54個(gè)空間專項(xiàng)規(guī)劃。通過“多規(guī)合一”的規(guī)劃實(shí)施管控體系，實(shí)現(xiàn)底圖疊合、指標(biāo)統(tǒng)合、政策整合，最終形成“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”，確保各項(xiàng)規(guī)劃在總體要求上方向一致，在空間配置上相互協(xié)調(diào)，在時(shí)序安排上科學(xué)有序。

民生溫度是規(guī)劃引領(lǐng)超大城市治理的重要體現(xiàn)。近年來，困擾不少雙職工家庭的“孩子接送難”問題得到明顯改善——2023年9月起，北京順應(yīng)民生需求，開通通學(xué)公交試點(diǎn)。“如今，300余條線路日均運(yùn)送乘客2.6萬人次，萬千學(xué)生以‘手遞手’‘零換乘’方式安全到校。”北京市交通委地面公交運(yùn)營管理處處長趙震介紹，這不僅落實(shí)了第七版北京城市總規(guī)提出的公交優(yōu)先策略，也緩解了交通壓力。

從“單一追求經(jīng)濟(jì)增長”到“系統(tǒng)賦能高質(zhì)量發(fā)展”，第七版北京城市總規(guī)以解決制約首都可持續(xù)發(fā)展的重大問題、群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題為導(dǎo)向，以治理“大城市病”為突破口，提出從源頭入手的城市綜合治理措施。

從“自身發(fā)展”到“協(xié)同融合”，如何破解“各自為政”的治理難題？

治理“大城市病”，需要跳出北京看北京，在更大空間格局中加以考量，在更廣闊范圍內(nèi)予以謀劃。

2015年6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，從戰(zhàn)略意義、總體要求、定位布局等多方面描繪了京津冀協(xié)同發(fā)展的宏偉藍(lán)圖。

第七版北京城市總規(guī)提出，構(gòu)建“一核一主一副、兩軸多點(diǎn)一區(qū)”的城市空間結(jié)構(gòu)。北京充分發(fā)揮“一核”輻射帶動(dòng)作用，河北雄安新區(qū)和北京城市副中心“兩翼齊飛”。

雄安新區(qū)“拔節(jié)生長”：多家中央企業(yè)遷駐辦公、高校加快建設(shè)，北京市以“交鑰匙”方式支持建設(shè)的醫(yī)院、學(xué)校融入群眾生活；北京城市副中心“生機(jī)勃發(fā)”：連續(xù)保持每年千億元投資強(qiáng)度，主導(dǎo)功能持續(xù)強(qiáng)化，經(jīng)濟(jì)內(nèi)生活力涌動(dòng)。

為更好服務(wù)京津冀協(xié)同發(fā)展，北京市按照“一區(qū)一策”方式為順義、大興、亦莊、昌平、房山這5個(gè)平原新城“量身定制”高質(zhì)量發(fā)展實(shí)施方案。“平原新城正是從北京中心城區(qū)向外圍發(fā)展的第一個(gè)圈層，內(nèi)聯(lián)中心城區(qū)、外攜津冀，是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)。”在城市規(guī)劃專家、清華大學(xué)建筑學(xué)院教授尹稚看來，全球超大城市都市圈，往往經(jīng)歷資源聚集，而后向外圍推移的過程，但京津冀協(xié)同發(fā)展重點(diǎn)在于相互協(xié)調(diào)、共生共榮。

黨的二十屆四中全會(huì)對我國優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)行了戰(zhàn)略謀劃和部署，提出構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國土空間體系。

北京市委副書記、市長殷勇表示，面向“十五五”時(shí)期，北京將堅(jiān)持把城市總規(guī)作為城市發(fā)展、建設(shè)、管理的基本依據(jù)，一張藍(lán)圖繪到底，奮力書寫首都高質(zhì)量發(fā)展新的答卷。

文字記者：董素玉、烏夢達(dá)、郭宇靖