原標(biāo)題：農(nóng)村合村并居中需要關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題

山東近來(lái)正大規(guī)模推進(jìn)合村并居工程，引起輿論的廣泛關(guān)注。我們理解政府部門(mén)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的急切心情和現(xiàn)實(shí)努力，我們也認(rèn)為按照山東省的發(fā)展規(guī)劃，對(duì)于一些生態(tài)脆弱、人口流失嚴(yán)重的村莊實(shí)行撤并，是必要的和有益的。作為從山東農(nóng)村走出來(lái)的學(xué)者，我們對(duì)人口散居狀態(tài)下公共產(chǎn)品供應(yīng)的成本高昂與困難有過(guò)切身感受，理解絕大多數(shù)的農(nóng)民其實(shí)都渴望有一個(gè)更干凈、更便利的居住環(huán)境。而且，只有集中居住才有更多的第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)。我們也認(rèn)識(shí)到，即使我們的鄉(xiāng)愁再濃，我們也沒(méi)權(quán)利阻擋村民們對(duì)美好生活的向往。在此次合村并居之前，越來(lái)越多的農(nóng)民已經(jīng)選擇在城鎮(zhèn)買(mǎi)房，足資證明。

對(duì)政府和村集體來(lái)說(shuō)，通過(guò)合村并居將節(jié)省的宅基地復(fù)墾成耕地?fù)Q取建設(shè)用地指標(biāo)，或者將其轉(zhuǎn)變成經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，出讓使用權(quán)以獲取出讓金，乃至以之作價(jià)出資興辦企業(yè)，這都是地方政府和村集體籌措公共資金，推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的重要途徑之一。

我們不懷疑合村并居的正當(dāng)性，但卻希望能對(duì)其方式和途徑，提出有益的建議。順利實(shí)施合村并居，應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)民的主體性，必須保障合村并居是建立在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)之上;要充分保障農(nóng)民的宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán);承認(rèn)農(nóng)民的土地開(kāi)發(fā)權(quán)，允許農(nóng)戶復(fù)墾宅基地，并出售因此形成的建設(shè)用地指標(biāo)獲利;鼓勵(lì)農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，逐步到新的居住區(qū)集中居住。

簡(jiǎn)言之，要加大農(nóng)民宅基地的物權(quán)化和市場(chǎng)化，借助市場(chǎng)力量自動(dòng)實(shí)現(xiàn)集中居住和宅基地的復(fù)耕。如果我們忽視合村并居中的農(nóng)民意愿，不尊重農(nóng)民對(duì)宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)，一個(gè)造福城鄉(xiāng)人民的工程，可能會(huì)演變成民怨沸騰并且造成巨大資源浪費(fèi)的一場(chǎng)危機(jī)。

要堅(jiān)持合村并居的農(nóng)民自愿。一項(xiàng)對(duì)大多數(shù)人有利的工程，可能因?yàn)樯贁?shù)人承擔(dān)了改革成本而存在不公;一項(xiàng)對(duì)所有人有利的工程，可能因?yàn)楂@益大小的不同而面臨批評(píng);一個(gè)目前公平受益的工程，可能在未來(lái)面臨困難時(shí)招致非議;即使是政府為農(nóng)民創(chuàng)造了利益，也可能因?yàn)槔婕ぐl(fā)了農(nóng)民的更高期望而成為不滿的來(lái)源。政府千萬(wàn)不要以自己的判斷來(lái)代替群眾的判斷，也千萬(wàn)不要因?yàn)楹洗宀⒕訉?duì)大多數(shù)群眾有利就忽略相應(yīng)的決議程序。實(shí)際上，此前頒布實(shí)施的《山東省村莊編制規(guī)劃編制導(dǎo)則》明確強(qiáng)調(diào)，村莊規(guī)劃的編制應(yīng)體現(xiàn)村民的主體地位，并且規(guī)定了基本的程序要求。按照該規(guī)則，哪些村莊能夠被撤并，要由相應(yīng)群眾做出決議。規(guī)劃的編制要充分地征求群眾的意見(jiàn)，保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán);規(guī)劃的成果，在公示前必須經(jīng)過(guò)相關(guān)集體村民會(huì)議的決議，規(guī)劃結(jié)果要在村委會(huì)、村民小組公共活動(dòng)區(qū)域采取多渠道方式進(jìn)行公示，公示的期限不能少于30日。而經(jīng)過(guò)公示之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要指導(dǎo)村委會(huì)組織召開(kāi)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議，對(duì)規(guī)劃成果進(jìn)行審議。審議通過(guò)以后，要經(jīng)過(guò)縣自然資源局審查同意，然后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府報(bào)上一級(jí)政府審批。報(bào)批時(shí)并且要附上村民委員會(huì)的意見(jiàn)和村民會(huì)議或村民代表大會(huì)討論通過(guò)的決議。批準(zhǔn)后公示應(yīng)不少于30日。嚴(yán)格遵守這一決議程序，就能夠保證村莊的并撤乃是村民的自愿選擇，而不是政府單方面的意志強(qiáng)加。面對(duì)目前的負(fù)面輿情，建議山東有關(guān)政府部門(mén)，就推進(jìn)工作中涉及到的程序問(wèn)題，進(jìn)行檢查，充分尊重農(nóng)民意愿，堅(jiān)決避免推進(jìn)工作中的粗暴和專(zhuān)斷。

要堅(jiān)持對(duì)被收回宅基地村民的充分、及時(shí)、有效補(bǔ)償。村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的多數(shù)決議通過(guò)，可以證明強(qiáng)制收回宅基地合村并居的正當(dāng)性，意味著政府或者村集體，可以依法對(duì)少數(shù)不同意搬遷的村民強(qiáng)制收回宅基地，這一行為的本質(zhì)是公權(quán)力對(duì)農(nóng)民個(gè)人財(cái)產(chǎn)的征收，因此要給予充分、及時(shí)、有效的補(bǔ)償。所謂充分，意味著宅基地和地上物要參照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。由于宅基地的私下轉(zhuǎn)讓已經(jīng)極為普遍，存在這樣一個(gè)準(zhǔn)市場(chǎng)，宅基地和地上物的價(jià)格，是可以借助于市場(chǎng)予以發(fā)現(xiàn)的。補(bǔ)償不僅包括對(duì)被征收財(cái)產(chǎn)的價(jià)值補(bǔ)償，還應(yīng)包括搬遷費(fèi)用、生產(chǎn)損失費(fèi)用等。如果被收回宅基地的村民，個(gè)人的經(jīng)濟(jì)條件無(wú)法購(gòu)買(mǎi)最低面積要求的房屋，政府還要通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼等方式，滿足其基本的居住條件。所謂“有效”和“及時(shí)”，是指補(bǔ)償必須在收回宅基地之前予以支付，不得打白條。在未支付補(bǔ)償之前，村民有權(quán)繼續(xù)保持對(duì)宅基地和房屋的占有。部分基層政府擔(dān)心集中居住房屋建成后農(nóng)民仍拒絕搬遷，為此先拆后建。這不是不可以，但前提應(yīng)該是首先把貨幣補(bǔ)償支付給農(nóng)民，然后可以要求農(nóng)民支付部分預(yù)付款，以約束村民在未來(lái)能及時(shí)入住。

堅(jiān)持按照市場(chǎng)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)對(duì)宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)進(jìn)行充分補(bǔ)償，也意味著要堅(jiān)決反對(duì)少數(shù)人的漫天要價(jià)。網(wǎng)上曾有人質(zhì)疑，收回農(nóng)民的宅基地上房屋，每平米補(bǔ)償?shù)慕痤~遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于集中居住地的房屋購(gòu)置價(jià)格。實(shí)際上，這可能恰恰是市場(chǎng)機(jī)制作用的結(jié)果。因?yàn)榉课莸膮^(qū)位價(jià)值不同，集中居住的房屋，因?yàn)楣苍O(shè)施配套服務(wù)更加完善，相應(yīng)地價(jià)格高也是市場(chǎng)機(jī)制的反映。有人要求被拆除的房屋面積必須置換為等面積的在集中居住區(qū)域的住房，恰恰是違反市場(chǎng)機(jī)制的。在收回宅基地的補(bǔ)償中，我們既要反對(duì)低價(jià)補(bǔ)償對(duì)農(nóng)民的剝奪，也要反對(duì)少數(shù)人的漫天要價(jià)，避免全體納稅人為基于公共利益的建設(shè)承擔(dān)不合理的補(bǔ)償成本，避免征收或者收回宅基地補(bǔ)償成為向個(gè)別農(nóng)民的利益輸送。因此，核心問(wèn)題是要堅(jiān)持市場(chǎng)定價(jià)，只有被征收或者收回宅基地的農(nóng)戶，符合社會(huì)保障的條件時(shí)，才可以財(cái)政補(bǔ)貼的形式給與社會(huì)救濟(jì)。

要承認(rèn)農(nóng)民對(duì)土地的開(kāi)發(fā)權(quán)，賦予農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓自由，從政府或集體收回宅基地后復(fù)墾獲得建設(shè)用地指標(biāo)，轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)戶自行復(fù)墾，由此產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)歸農(nóng)戶享有，農(nóng)戶可以轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，借助社會(huì)資本和市場(chǎng)機(jī)制逐步實(shí)現(xiàn)合村并居。強(qiáng)制收回宅基地時(shí)的補(bǔ)償，即使參照市場(chǎng)價(jià)格予以充分補(bǔ)償，但由于面對(duì)宅基地收回的緊迫性，個(gè)別農(nóng)民趁機(jī)要價(jià)的行為仍將難以避免，長(zhǎng)久以來(lái)征地補(bǔ)償中甚至存在著“能鬧者多得”的情形。這再次說(shuō)明了允許農(nóng)民事先轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，通過(guò)權(quán)利機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制逐步引導(dǎo)村民實(shí)現(xiàn)集中居住的必要性。如果政府事先做好規(guī)劃，將現(xiàn)有的分散居住區(qū)域的宅基地規(guī)劃為耕地，同時(shí)，允許宅基地使用權(quán)人將該土地復(fù)墾成耕地，并可以將因此增加的建設(shè)用地指標(biāo)予以出售，那些宅基地上房屋閑置的村民，就有激勵(lì)將宅基地復(fù)墾成耕地，出售土地指標(biāo)以獲利。也會(huì)有社會(huì)資本愿意購(gòu)置分散的宅基地，進(jìn)行整治后實(shí)現(xiàn)規(guī)模化的土地復(fù)墾，并出售土地指標(biāo)獲利。這樣，通過(guò)政府把控規(guī)劃，通過(guò)尊重農(nóng)民的宅基地使用權(quán)和土地的開(kāi)發(fā)權(quán)，鼓勵(lì)農(nóng)民在規(guī)劃限制開(kāi)發(fā)的背景下，通過(guò)宅基地復(fù)墾，將開(kāi)發(fā)權(quán)以及因此形成的建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓獲利，就可以不斷地引導(dǎo)農(nóng)民集中到城鎮(zhèn)居住，減少政府強(qiáng)制收回和搬遷的適用。但很遺憾，目前的做法仍然是不承認(rèn)農(nóng)民個(gè)人的土地開(kāi)發(fā)權(quán)，基層政府或集體收回宅基地復(fù)墾成耕地，增加的土地指標(biāo)卻不屬于占有該宅基地的農(nóng)民，而是由地方政府出售獲利。宅基地補(bǔ)償和土地建設(shè)指標(biāo)售價(jià)的巨大差額，也就很容易引起農(nóng)民的反對(duì)。

要改變政府的土地財(cái)政為稅收財(cái)政，建立政府借助稅收機(jī)制分享農(nóng)村土地收益的新發(fā)展模式。國(guó)家不允許農(nóng)戶自己復(fù)墾成耕地后轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地指標(biāo)以及該指標(biāo)所代表的土地開(kāi)發(fā)權(quán)，而只能由地方政府或村集體收回宅基地后復(fù)墾，相應(yīng)地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓收益在政府和村集體之間分割。這是政府傳統(tǒng)賣(mài)地模式的延續(xù)和升級(jí)。如果說(shuō)，政府征收農(nóng)民集體土地將其轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地出讓使用權(quán)給開(kāi)發(fā)商，政府獲得出讓金是土地財(cái)政的初級(jí)版;現(xiàn)在，在耕地越來(lái)越緊張，保護(hù)越來(lái)越嚴(yán)格，從而實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡的背景下，政府和集體聯(lián)合，收回村民的宅基地，然后將其復(fù)墾成耕地形成新增建設(shè)用地指標(biāo)，并轉(zhuǎn)讓獲利，就成為政府賣(mài)地制度在新形勢(shì)下的升級(jí)版。政府和村委會(huì)經(jīng)營(yíng)土地，以出售土地使用權(quán)或者土地指標(biāo)形式獲利，其和具體占有土地農(nóng)民的利益沖突，幾乎是必然的。

實(shí)際上，政府完全可以跳出經(jīng)營(yíng)土地的賣(mài)地模式，將農(nóng)民個(gè)人從被排斥的主體，變?yōu)橥恋亟?jīng)營(yíng)的主體，而政府和村集體以稅收的形式分享經(jīng)營(yíng)利益，籌集公共資金，并利用稅收形式，鼓勵(lì)個(gè)體農(nóng)民將宅基地復(fù)墾成耕地。例如，在允許農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)或者土地指標(biāo)所代表的開(kāi)發(fā)權(quán)時(shí)，基層政府或村集體按照一定的比例，征收增值收益，并將這部分稅收明確用于當(dāng)?shù)丶芯幼〉墓苍O(shè)施建設(shè)。同時(shí)，對(duì)規(guī)劃為耕地區(qū)域內(nèi)的宅基地及其上的建筑物，征收財(cái)產(chǎn)稅，而恢復(fù)為耕地后，則權(quán)利人不但免稅還可以享受各類(lèi)耕地補(bǔ)貼，從而激勵(lì)農(nóng)民將宅基地復(fù)墾成耕地。由于稅收法定，由于取之于本地村民，用之于本地村民，地方政府和村集體征收的正當(dāng)性更能獲得村民的認(rèn)可，政府和集體的征收能力將大大提高。其獲取的資金雖然短期內(nèi)少于賣(mài)地所得，但穩(wěn)健的稅收保障不但為地方政府和村集體建立了穩(wěn)定的現(xiàn)金流，還因?yàn)槎愂辗ǘ?，取消了土地出讓時(shí)的壟斷溢價(jià)而降低了企業(yè)和居民住房的土地成本，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的活力，實(shí)現(xiàn)了良性循環(huán)。

因此，合村并居本身無(wú)可厚非，但建議采取宅基地物權(quán)化和市場(chǎng)化的方式，在保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，發(fā)揮農(nóng)民合村并居的主體性，借助市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)人口的集中居住和農(nóng)村閑置低效建設(shè)用地的復(fù)墾。政府和村集體籌資建設(shè)也是天經(jīng)地義，但要擺脫依靠土地經(jīng)營(yíng)與民爭(zhēng)地的牟利方式，轉(zhuǎn)而借助稅收法定實(shí)現(xiàn)公共資金的籌集。這應(yīng)該成為山東當(dāng)然也是其他地方合村并居的更好選擇。

(作者：李鳳章/上海大學(xué)教授;張佩國(guó)/上海交通大學(xué)教授)